何海鋒：優(yōu)化營商環(huán)境與銀行法的未來

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　　何海鋒：法學(xué)博士，北京市天同律師事務(wù)所顧問律師，中國法學(xué)會銀行法學(xué)研究會理事，《銀行家》雜志主持人。

　　在新中國成立70周年的歷程中，銀行業(yè)一直作為重要力量參與營商環(huán)境的塑造。當(dāng)前，優(yōu)化營商環(huán)境又是應(yīng)對錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟形勢，防范化解風(fēng)險，切實改善民生的一條必經(jīng)之路。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明年1月即將實施，打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，讓各類市場主體更加活躍正在成為各項改革的重點工作。在這一大的背景下，未來的銀行法有必要積極調(diào)整與應(yīng)對。

　　一、獲得信貸難題與銀行的作用

　　優(yōu)化營商環(huán)境是一項綜合工程，我國官方的文件表述常常和“放管服”改革放在一起強調(diào)，在內(nèi)容上主要包括減少準(zhǔn)入限制、減少行政許可審批、解決企業(yè)融資難融資貴問題、保障外商投資企業(yè)公平待遇、減輕企業(yè)稅費負擔(dān)，保護合法產(chǎn)權(quán)等方面。而在影響力最大的世界銀行營商環(huán)境評價體系下，營商環(huán)境則是由市場主體感知到的，涵蓋企業(yè)全生命周期的，可以通過包括開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)等10個領(lǐng)域的數(shù)百個指標(biāo)進行量化的客觀結(jié)果。

　　值得注意的是，無論是我國的文件表述，還是世界銀行的評價體系，都把企業(yè)融資和信貸的可獲得性作為營商環(huán)境的重要方面。這是因為，企業(yè)在成長和發(fā)展過程中，獲得金融支持的重要性不言而喻，融資難已經(jīng)成為制約企業(yè)發(fā)展的主要原因。2019年10月，世界銀行發(fā)布了2018-2019年度營商環(huán)境全球排名。在總體排名方面，我國從上一年的第46名大幅提升到了第31名；在細分的10個一級指標(biāo)排名上絕大多數(shù)也有顯著的進步，但其中“獲得信貸”的指標(biāo)，卻由第73名下降到了第80名，這是繼去年從第68名下降到第73名之后的又一次下降。這一結(jié)果客觀地反映出了我國企業(yè)獲得信貸融資的難度，與我國企業(yè)的主觀感受和官方文件的描述是基本一致的。

　　面對獲得信貸難題，從提升營商環(huán)境排名的角度，當(dāng)然可以在適應(yīng)評價規(guī)則的前提下，通過宣講法律政策，幫助受訪者更加準(zhǔn)確地理解和作答來有效提高評分。國內(nèi)有很多專家正在努力做這一工作，成效也很顯著。但排名本身并不是目的，目的在于如何真正讓企業(yè)獲得信貸融資的便利。要達到這一目的，銀行是關(guān)鍵的一環(huán)。

　　總的來看，無論是在什么國家，在企業(yè)獲得的社會融資中，來自銀行的融資都占有相當(dāng)大的比重。特別是在以間接融資為主的國家，銀行更發(fā)揮著舉足經(jīng)重的作用。我國就是典型的以間接金融為主的國家。雖然統(tǒng)計口徑各異，但銀行融資在整個社會融資中的絕對優(yōu)勢地位是十分顯而易見的。2018年我國社會融資規(guī)模存量為200.75萬億元，其中對實體經(jīng)濟發(fā)放的人民幣貸款余額占同期社會融資規(guī)模存量的67.1%，而企業(yè)債券余額占比為10%，非金融企業(yè)境內(nèi)股票余額占比為3.5%；在社會融資中占主導(dǎo)地位的貸款主要來自銀行。另一組數(shù)據(jù)是，截至2018年12月底，中國銀行業(yè)金融機構(gòu)數(shù)量是4588家，境內(nèi)總資產(chǎn)261.4萬億元；相比之下，證券公司的數(shù)量是131家，總資產(chǎn)為6.26萬億元�？梢哉f，在目前我國的金融結(jié)構(gòu)下，銀行對于企業(yè)獲得信貸融資有著決定性的影響，并進而影響著營商環(huán)境。

　　二、銀行法如何影響營商環(huán)境

　　銀行提供什么樣的金融服務(wù)和怎樣提供金融服務(wù)，對于營商環(huán)境的影響是顯著而直接的，而這從根本上來說是由一國的銀行制度體系決定的。銀行的制度體系，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律性規(guī)范以及其他規(guī)范性文件在內(nèi)的調(diào)整銀行機構(gòu)和銀行行為的規(guī)范體系，其中最核心的是銀行法，在我國指的就是《中華人民共和國商業(yè)銀行法》。銀行法構(gòu)建了銀行的設(shè)立與組織、風(fēng)險管理、企業(yè)治理、退出處置、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等基本框架，規(guī)定了負債業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)、支付結(jié)算業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)的基本規(guī)則，是本國范圍內(nèi)銀行業(yè)機構(gòu)和行為的基本遵循，也是其他銀行規(guī)范性文件和銀行監(jiān)管的基本依據(jù)。銀行法決定了銀行的性質(zhì)和特點，也決定了信貸金融的基本規(guī)則�？梢哉f，有什么樣的銀行法，就有什么樣的銀行；有什么樣的銀行，就有什么樣的信貸金融服務(wù)，并最終影響了營商環(huán)境的品質(zhì)。

　　我國的《商業(yè)銀行法》頒布于1995年，中間經(jīng)歷過兩次小的修改，其中2003年的修改為銀行的綜合經(jīng)營預(yù)留了“但國家另有規(guī)定的除外”的空間，2015年的修改刪除了存貸比的限制，將存貸比由法定監(jiān)管指標(biāo)轉(zhuǎn)為流動性監(jiān)測指標(biāo)。這兩次修改都回應(yīng)了當(dāng)時的迫切需求，但都停留在技術(shù)性的小修小補層面，對于銀行法整體的影響并不大。24年前，我國整體上處于從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，銀行法也帶有很深的時代烙印，最典型的是按照所有制和城鄉(xiāng)差異劃分銀行類型。彼時我國的銀行業(yè)以國有大行為主體，股份制銀行還只是點綴，民營銀行更是沒有任何存在空間。今天，中國市場經(jīng)濟已經(jīng)高度繁榮，金融創(chuàng)新高度發(fā)達，銀行業(yè)的外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，但這部銀行業(yè)的基本法律卻“濤聲依舊”，與各類營商主體的需求還存在較大的差距，最突出的問題有兩方面。

　　一方面，現(xiàn)行銀行法已經(jīng)不能覆蓋全部銀行業(yè)金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)，部分機構(gòu)和業(yè)務(wù)處于“無法可依”的尷尬境地。與1995年國有大行一統(tǒng)天下不同，目前我國的銀行業(yè)，多元化的趨勢越來越明顯。官方數(shù)據(jù)顯示，4588家銀行業(yè)金融機構(gòu)中，除了商業(yè)銀行外，還有村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村資金互助社、消費金融公司、開發(fā)性金融機構(gòu)、政策性銀行、住房儲蓄銀行、民營銀行、金融租賃公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、汽車金融公司等其他金融機構(gòu)。這里的大部分機構(gòu)，實質(zhì)上都從事著銀行業(yè)務(wù)，但在作為銀行業(yè)基本法的《商業(yè)銀行法》上卻找不到依據(jù)。同時，銀行的存款、貸款和支付清算三塊傳統(tǒng)業(yè)務(wù)近年來發(fā)生了翻天覆地的變化，存款理財化、貸款投行化、支付清算網(wǎng)絡(luò)化是大勢所趨；2003年撕開的一道銀行綜合經(jīng)營的口子已經(jīng)成了氣候——在業(yè)務(wù)上，通過出臺的部門規(guī)章，銀行已經(jīng)實質(zhì)上獲得了資產(chǎn)管理、資產(chǎn)證券化、投資銀行、個人理財、保險和基金銷售等業(yè)務(wù)；在機構(gòu)上，無論是通過銀行內(nèi)部的業(yè)務(wù)分類和交叉營銷，還是通過設(shè)立獨立的非銀子公司展業(yè)，不少銀行已經(jīng)實質(zhì)上成為金融控股公司；但這些在銀行法上也找不到依據(jù)。“無法可依”的結(jié)果，是這類金融機構(gòu)的法律地位沒有保證（其中以民營銀行為代表），同時又可能產(chǎn)生“監(jiān)管套利”的問題，最終為此買單的是企業(yè)——企業(yè)需要承擔(dān)因政策不穩(wěn)定帶來的摩擦成本和監(jiān)管套利而產(chǎn)生的通道成本。

　　另一方面，現(xiàn)行銀行法仍帶有計劃經(jīng)濟痕跡，商業(yè)銀行背負了很多獨立市場主體本不應(yīng)當(dāng)負擔(dān)的內(nèi)容。比如，《商業(yè)銀行法》第31條規(guī)定:“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照中國人民銀行規(guī)定的存款利率的上下限，確定存款利率，并予以公告�！钡�33條規(guī)定，“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)保證存款本金和利息的支付，不得拖延、拒絕支付存款本金和利息。”第34條規(guī)定，“商業(yè)銀行根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下開展貸款業(yè)務(wù)。”利率限制、剛性兌付和目的管控，與商業(yè)銀行自主經(jīng)營、自負盈虧的本質(zhì)是相違背的。商業(yè)銀行既要按照限定的利率和引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)方向投放信貸，又要保證兌付本息，將導(dǎo)致商業(yè)銀行的決策懈怠，帶來信貸市場的預(yù)期一致，不利于分散風(fēng)險。但是，由于長期以來我國銀行業(yè)以國有銀行為主體，銀行信用等同于國家和政府信用，商業(yè)銀行的外部定位和自身定位一直含糊不清。這既容易讓銀行扭曲市場行為，又容易出現(xiàn)道德風(fēng)險，最終為此買單的還是企業(yè)——商業(yè)銀行在信貸上本能地依賴擔(dān)保品，更愿意投向國有企業(yè)和大企業(yè)，支持民營企業(yè)和中小企業(yè)的動力根本不足。

　　三、以優(yōu)化營商環(huán)境的名義修改銀行法

　　在世界銀行的評估體系下，“獲得信貸”指標(biāo)由“合法權(quán)利力度指數(shù)”“信貸信息深度指數(shù)”“信貸登記機構(gòu)覆蓋率”和“信用機構(gòu)覆蓋率”四個技術(shù)性的指標(biāo)組成，主要關(guān)注動產(chǎn)擔(dān)保的可行性和信貸信息的披露兩大方面問題，與物權(quán)法和擔(dān)保法關(guān)系密切。但從這一指標(biāo)的設(shè)計上可以看出，更深層次其實是貸款人的權(quán)利保障問題。只有貸款人的權(quán)利有保障，信貸才更可持續(xù)。而對于銀行信貸的權(quán)利保障而言，物權(quán)法和擔(dān)保法固然重要，銀行法其實更是安身立命之本，修改銀行法應(yīng)該成為優(yōu)化營商環(huán)境的題中之義。

　　根據(jù)2018年發(fā)布的十三屆全國人大立法規(guī)劃，《商業(yè)銀行法》修改已經(jīng)列入第二類項目，屬于需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。在優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下修改銀行法，應(yīng)當(dāng)把握好三個方向。首先，商業(yè)銀行法修改的意義并不局限在銀行和銀行業(yè)，而是通過“獲得信貸”的關(guān)鍵指標(biāo)傳導(dǎo)到整體營商環(huán)境的優(yōu)化，因此必須結(jié)合“放管服”改革、減輕企業(yè)稅費負擔(dān)、保護合法產(chǎn)權(quán)等整體考慮，綜合施策。第二，應(yīng)當(dāng)將“銀行法”升級為“銀行業(yè)法”，改“機構(gòu)監(jiān)管”為“行為監(jiān)管”，明確不同業(yè)務(wù)的資格條件和權(quán)利義務(wù)，解決金融機構(gòu)和信貸融資行為“無法可依”和監(jiān)管套利的問題，也為未來的金融創(chuàng)新預(yù)留出口。第三，平衡好政府與市場的關(guān)系，劃清國家信用與銀行的商業(yè)信用，遵循金融規(guī)律，對于不關(guān)系整體金融利益的問題，應(yīng)當(dāng)尊重銀行的意思自治和主動創(chuàng)新，交由民商法的規(guī)則調(diào)整，激發(fā)銀行的活力，增加信貸的供給。

　�。ū疚目�載于《金融時報》2019年11月4日理論版）

　　專欄主持人：何海鋒，法學(xué)博士，北京市天同律師事務(wù)所顧問律師，中國法學(xué)會銀行法學(xué)研究會理事。

　　專欄介紹：當(dāng)前我國銀行業(yè)發(fā)展日新月異，商業(yè)銀行從單一存貸款業(yè)務(wù)走向混合經(jīng)營和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營，各種新興銀行業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，開放銀行方興未艾，銀行監(jiān)管的理念、框架和方式也在調(diào)整升級，《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律修訂和完善勢在必行。在此背景下，銀行家雜志推出《銀行法研究專欄》，分享最新最重要的銀行法研究成果，為銀行法的修訂完善以及實施落地提供參考，敬請關(guān)注。

　　專欄投稿：hehaifeng@tiantonglaw.com

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