編者按
7月3日，《經(jīng)濟日報》刊發(fā)了人民銀行黨委書記、銀保監(jiān)會主席郭樹清的文章《完善公司治理是金融企業(yè)改革的重中之重》，完善公司治理是金融企業(yè)深化改革、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)。2016年國家主席習(xí)近平在二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會上明確支持經(jīng)合組織公司治理原則和中小企業(yè)融資高級原則。為了深化對金融企業(yè)公司治理的理解和認識，本刊編輯部策劃“持續(xù)完善金融企業(yè)公司治理”專題，約請人民銀行和監(jiān)管機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)以及專家學(xué)者多角度、全方位對如何完善金融企業(yè)公司治理進行深入分析。
作者｜李維安 王勵翔「南開大學(xué)中國公司治理研究院」
文章｜《中國金融》2020年第15期
完善公司治理是金融企業(yè)改革的重中之重。在當前處于行政經(jīng)濟型治理膠著期、金融深度開放的大背景下，金融企業(yè)治理面臨諸多新的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。而其中控股股東與董事會關(guān)系如何優(yōu)化，又是完善金融企業(yè)治理的重中之重。
改革開放四十多年來，國有金融企業(yè)治理改革呈現(xiàn)出由計劃主導(dǎo)的行政型治理向市場主導(dǎo)的經(jīng)濟型治理轉(zhuǎn)型的路徑。而由于改革逐層推進的漸進式特征，行政型治理與經(jīng)濟型治理在當前交織并存，我們稱之為行政經(jīng)濟型治理模式。在這一模式下，國有金融企業(yè)面臨的核心治理問題是政監(jiān)資合一的“超級股東”的存在，使得董事會難以作為真正的決策核心提升治理的有效性。這種轉(zhuǎn)型的滯后，不僅有礙于對金融開放國際化背景下日益增多的外資控股金融機構(gòu)的公平有效監(jiān)管和合理競爭，而且也不利于擔(dān)負后疫情時期應(yīng)急治理和綠色治理建設(shè)的要求。因此，當前完善金融企業(yè)公司治理就要求在推動治理轉(zhuǎn)型的前提下，一方面通過政監(jiān)資分離化解“超級股東”，另一方面通過提升董事會有效性，使其真正成為治理的核心，進而優(yōu)化控股股東和董事會關(guān)系，以適應(yīng)金融開放和綠色治理興起帶來的諸多挑戰(zhàn)。
深化金融企業(yè)治理改革，加快由行政型治理向經(jīng)濟型治理轉(zhuǎn)型
行政經(jīng)濟型治理膠著期易致金融企業(yè)經(jīng)濟型治理外殼下的行政型治理變形。在我國金融業(yè)發(fā)展初期，金融企業(yè)治理呈現(xiàn)出與經(jīng)濟型治理完全相反的治理模式，即行政型治理。伴隨公司治理四十年改革，當前金融企業(yè)治理呈現(xiàn)出行政型治理與經(jīng)濟型治理并存、兩相交織的行政經(jīng)濟型治理模式。在這種治理模式下，政府作為控股股東對國有控股金融企業(yè)的經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)規(guī)模以及經(jīng)營流程都保持了相對嚴格的控制。這種治理模式為金融企業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展提供了保障，政府對于國有控股金融企業(yè)的控制，使其經(jīng)營風(fēng)險被控制在了較低的水平，從而在金融危機中規(guī)避了風(fēng)險沖擊。但是，在行政經(jīng)濟型治理下，經(jīng)濟型治理結(jié)構(gòu)中仍存在顯著的行政型治理要素。一方面，金融機構(gòu)既有行政化的目標，又具有經(jīng)濟型目標；另一方面，金融機構(gòu)高管既有董事會的提名，又有來自政府部門的行政任免。這導(dǎo)致經(jīng)濟型治理外殼下的行政型治理變形，進而帶來金融企業(yè)內(nèi)股權(quán)不相容、偏離資源最優(yōu)配置和預(yù)算軟約束等治理問題，并由此產(chǎn)生一系列潛在的轉(zhuǎn)型風(fēng)險。而且，由于金融企業(yè)兼具“治理者”與“被治理者”的雙重身份，作為其他企業(yè)融通資本的重要紐帶，金融企業(yè)治理改革的不完善，可能導(dǎo)致其在參與其他企業(yè)治理時，將行政型治理的要素引入，造成行政型治理同化，扭曲經(jīng)濟型治理效率。
當前，我國金融企業(yè)雖然已經(jīng)建立起現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，但在經(jīng)營目標、資源配置及高管任免層面仍然帶有顯著的行政型治理特點。盡管行政型治理與經(jīng)濟型治理的膠著期可能是現(xiàn)階段以及未來相當一段時間我國金融企業(yè)治理的主要特征，但由行政型治理向經(jīng)濟型治理轉(zhuǎn)型是我國金融企業(yè)治理演進的主線。未來繼續(xù)深化金融企業(yè)治理改革的思路，仍是強化經(jīng)濟型治理的作用機制，弱化行政型治理，防止其可能帶來的負外部性，逐步實現(xiàn)以經(jīng)濟型治理為主、行政型治理有效補充的相機治理模式。
推動政監(jiān)資分離，實現(xiàn)由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變
金融企業(yè)“超級股東”的治理目標多元化。在傳統(tǒng)的公司治理框架下，公司股東僅行使經(jīng)濟權(quán)利。而現(xiàn)行的國有金融企業(yè)治理體系中，政府兼具三重身份，既是國有資產(chǎn)的管理者，又是國有股東權(quán)利的行使者，還是金融監(jiān)管的監(jiān)督者，“政、監(jiān)、資”一體。此時的政府股東同時擁有經(jīng)濟權(quán)、行政權(quán)與監(jiān)管權(quán)，突破了其作為股東的有限權(quán)利，形成了“超級股東”現(xiàn)象。我們認為，政府股東三重身份所形成的“治理困境”，是當前行政經(jīng)濟型治理膠著期急需解決的核心問題，是金融企業(yè)治理有效性提升的瓶頸。政府超級股東傾向于按照行政指令進行金融資源的配置，導(dǎo)致金融企業(yè)的經(jīng)營目標出現(xiàn)偏離，并最終服務(wù)于政府的行政任務(wù)。近年來，我國金融企業(yè)治理改革的推進，在一定程度上削弱了“超級股東”的負效應(yīng)，但治理膠著期下的“超級股東”問題仍然存在。
特別是當三種身份出現(xiàn)沖突時，政府股東可能會利用其行政權(quán)和經(jīng)濟權(quán)，為行政目標的有效履行提供“便利”，而此時的監(jiān)督權(quán)則會“失效”。這種現(xiàn)象在地方金融企業(yè)中尤為突出。例如，部分地方政府往往會為金融企業(yè)提供隱性的資金擔(dān)保，借助其發(fā)放超額貸款，在短期內(nèi)刺激地方經(jīng)濟快速增長；地方政府也會給予地方國企更多的融資優(yōu)惠，對其他企業(yè)的市場競爭造成不利的影響。這些行為都會促使地方金融企業(yè)承擔(dān)過度的風(fēng)險，抬升其不良貸款率，對金融企業(yè)的長期發(fā)展造成不良影響。
因此，現(xiàn)階段完善國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離，實行國有資本市場化運作，要求實現(xiàn)對國有股份管理從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。2018年《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》提出，“完善國有金融資本管理體制，優(yōu)化國有金融資本管理制度”。2019年《國有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》提到，“各級財政部門根據(jù)本級政府授權(quán)，集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責(zé)”“探索有效的國有金融資本授權(quán)經(jīng)營體制及實現(xiàn)方式”。
那么，要實現(xiàn)國有股權(quán)管理由“管資產(chǎn)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變，就要進一步推進政監(jiān)資分離的改革。首先，是“監(jiān)”與“資”相分離。通過成立專門運營國有資本的國有資本運營公司或平臺，授權(quán)其行使出資人職能，實現(xiàn)從對國有股份的資產(chǎn)管理到國有股份的股權(quán)管理。也就是使金融企業(yè)國有股東國有資本運營公司僅承擔(dān)出資人的職能，由銀保監(jiān)會等監(jiān)管部門來承擔(dān)“監(jiān)”的職能。只有實現(xiàn)“監(jiān)”與“資”的分離，才能理順金融企業(yè)治理流程，促使治理主體更好履行治理職能。其次，是“政”與“資”相分離，即政府的公共管理職能與出資人的職能分開。建立國有資本運營公司，雖然分擔(dān)了“資”的部分，但在實行過程中，當國資進入金融企業(yè)時，可能仍然是一種管資產(chǎn)的方式，將現(xiàn)有的行政型治理特點引入。要實現(xiàn)政資分離，一方面是通過引入戰(zhàn)略投資者，引進多種所有權(quán)性質(zhì)的股東，推進金融企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，與國有股東形成有效制衡；另一方面是剝離金融企業(yè)的行政職能和社會職能，對其向地方政府的融資行為進行必要的嚴格監(jiān)管，為建立金融企業(yè)經(jīng)濟型治理奠定基礎(chǔ)。
落實股東平等原則，完善金融企業(yè)的股東訴訟機制
外資控股股東進入背景下，治理改革的不完善會引致金融企業(yè)潛在的合規(guī)風(fēng)險。在繼續(xù)深化治理改革、加速金融開放的過程中，我國正逐漸放寬金融企業(yè)中外資股東的持股比例限制。外資股東的進入甚至控股，使得金融企業(yè)股權(quán)更加多元化。雖然國有股東持股比例下降，可以在一定程度上抑制超級股東問題帶來的治理風(fēng)險，但治理改革不完善也會隱藏潛在的合規(guī)風(fēng)險。
當外資股東處于控股地位，而國有超級股東的問題仍然存在時，國有股東如果進行行政干預(yù)，則容易導(dǎo)致外資股東權(quán)益受到侵害。而當外資股東處于參股地位時，如果政府股東不當運用其控股股東地位，導(dǎo)致包括外資股東在內(nèi)的中小股東權(quán)益受到侵害，諸如股東訴訟等潛在治理合規(guī)風(fēng)險就可能產(chǎn)生。
從南開大學(xué)公司治理評價課題組發(fā)布的中國公司治理指數(shù)（CCGINK）來看，國有控股上市金融企業(yè)的中小股東權(quán)益保護分指數(shù)一直相對較低，這顯示出國有控股股東在公司事務(wù)中發(fā)揮了更大的權(quán)力。國有股東在高管任命、重大經(jīng)營決策等方面具有決定性權(quán)力，這可能損害股東間的平等地位，進而加大中小股東權(quán)益保護的障礙。
《G20/OECD公司治理原則》中強調(diào)“確保全體股東的平等待遇，包括少數(shù)股東和外資股東”。當前金融市場正逐漸放開，我國金融企業(yè)股權(quán)多元化水平也得到提升。在外資股東參股甚至控股金融企業(yè)時，應(yīng)特別注意制度落差可能導(dǎo)致的合規(guī)風(fēng)險。在金融開放的同時，與國際公司治理標準對接，應(yīng)在持續(xù)推進公司治理改革的基礎(chǔ)上，落實金融企業(yè)股東平等的基本原則。同時，在當前中美貿(mào)易摩擦背景下，金融企業(yè)也要做好必要的應(yīng)對股東訴訟的準備。既要注重平等對待所有股東，提倡大小股東、國內(nèi)外股東平等；又要在公司章程等層面及時設(shè)置或預(yù)案應(yīng)對股東訴訟的防御機制。
賦權(quán)應(yīng)有的獨立職能，提高董事會的有效性
金融企業(yè)超級股東下，董事會有效性提升不足�！俺壒蓶|”的存在，使得金融企業(yè)的高管任命權(quán)等仍然在政府而非董事會，導(dǎo)致公司董事會的有效性提升不足，具體來看在于兩個方面。一是公司董事會權(quán)力配置錯位。公司內(nèi)部董事往往機械貫徹股東意志，而國有控股金融企業(yè)高管的最終任免權(quán)仍掌握在政府而非金融企業(yè)的董事會手中，超級股東對金融企業(yè)反而擁有更大的控制權(quán)。由行政任命產(chǎn)生的金融企業(yè)董事長往往兼具“經(jīng)濟人”與“行政人”身份，這種雙重身份使得其在董事會的運營中“行政型思維突出”，存在董事長“一言堂”的治理風(fēng)險。二是董事會獨立性不足。在超級股東存在的情況下，少數(shù)董事?lián)碛懈嗟脑捳Z權(quán)，必然傾向于維護少數(shù)股東而非全體股東的權(quán)益，獨立董事的作用難以充分發(fā)揮。
中國公司治理指數(shù)（CCGINK）的數(shù)據(jù)顯示，近年來我國國有控股上市金融企業(yè)的董事會治理水平處在相對穩(wěn)定的狀態(tài)且在治理各維度中處于較低水平，這說明我國國有控股上市金融企業(yè)董事會治理遭遇了瓶頸，超級股東下的董事會按照既有的思路已經(jīng)難以顯著提升其治理水平。
由此，金融企業(yè)董事會治理水平的提升關(guān)鍵是保障董事會的獨立地位，在董事會與超級股東的關(guān)系中，切實落實董事會應(yīng)有的權(quán)利。只有這樣，董事會才能真正能起到?jīng)Q策核心的作用，才能有效應(yīng)對金融開放等引致的新的治理風(fēng)險。同時，金融企業(yè)董事會自身的建設(shè)也尤為重要。首先，提升董事會成員的履職能力，應(yīng)在激勵和約束機制落實和創(chuàng)新上著手。如在激勵機制的建設(shè)上，允許探索股權(quán)激勵的多種形式；在約束機制的建設(shè)上，設(shè)立完善董事考評問責(zé)制度和董事保險制度。其次，提升獨立董事比例，可進一步提升金融企業(yè)獨立董事比例到半數(shù)以上�，F(xiàn)行的《保險機構(gòu)獨立董事管理辦法》提出對控股股東持股比例在50%以上的，獨立董事應(yīng)至少占半數(shù)。我們認為，獨立董事占比過半數(shù)應(yīng)進一步推廣到各類金融企業(yè)之中，同時對獨立董事專業(yè)性和從業(yè)經(jīng)驗提出更高的履職要求。因為金融企業(yè)獨立董事在履職時，除了要關(guān)注中小股東利益之外，還要能夠保護廣大存款人或投保人等關(guān)鍵利益相關(guān)者的利益，因此應(yīng)對金融企業(yè)的獨立董事提出更高的履職要求。
盡快出臺對金融控股集團的統(tǒng)一監(jiān)管辦法，實施穿透式動態(tài)監(jiān)管
金融控股集團的復(fù)雜股權(quán)結(jié)構(gòu)運作，易致治理風(fēng)險累積。金融集團通過直接或間接控股、參股不同類型公司，形成了復(fù)雜的股權(quán)結(jié)構(gòu)。這種復(fù)雜的控制權(quán)網(wǎng)絡(luò)，使得金融集團內(nèi)的違規(guī)關(guān)聯(lián)交易等行為容易產(chǎn)生且易于掩蓋。金融控股公司可以通過資產(chǎn)置換、關(guān)聯(lián)擔(dān)保、資金占用等形式，侵占子公司利益，并向子公司轉(zhuǎn)移風(fēng)險，長此以往會導(dǎo)致金融控股集團出現(xiàn)治理風(fēng)險的累積。累積風(fēng)險爆發(fā)時，對包括投資者、儲戶、保戶等外部利益相關(guān)者影響巨大。在現(xiàn)行對金融控股集團的監(jiān)管文件中，僅有2009年財政部正式出臺的《金融控股公司財務(wù)管理若干規(guī)定》，監(jiān)管對象包括中信、光大等部分金融集團。2019年中國人民銀行發(fā)布了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法（征求意見稿）》，是僅針對非金融企業(yè)設(shè)立金融控股公司的監(jiān)督管理辦法。
當前，圍繞金融控股集團的監(jiān)管體系尚未有效建立，已有的還是“九龍治水”式的監(jiān)管。所以我們建議，首先，急需建立針對金融控股公司的統(tǒng)一有效的監(jiān)管體系。其次，考慮到金融控股集團控制權(quán)和業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，要應(yīng)用大數(shù)據(jù)等金融科技手段，對金融控股集團實施穿透式監(jiān)管，包括對關(guān)聯(lián)交易雙方交易實質(zhì)的調(diào)查，加強關(guān)聯(lián)交易定價的公允性評估，動態(tài)監(jiān)控其關(guān)聯(lián)交易行為。最后，還需完善金融控股集團公司的信息披露制度，披露包括金融集團內(nèi)的交叉持股狀況、公司財務(wù)狀況和關(guān)聯(lián)交易狀況等內(nèi)容；在金融集團公司網(wǎng)站建立必要的信息披露和投資者關(guān)系管理板塊，便于投資者及金融消費者了解金融控股公司治理情況。
在現(xiàn)行公司治理監(jiān)管評估基礎(chǔ)上，導(dǎo)入第三方公司治理評價系統(tǒng)
導(dǎo)入獨立的公司治理評價是發(fā)現(xiàn)金融企業(yè)治理短板的抓手。金融企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和機制的健全與否及在公司價值增值中的貢獻，需要通過公司治理評價來測度�，F(xiàn)行公司治理監(jiān)管評估僅面向銀行保險機構(gòu)，其他類型金融企業(yè)的公司治理評價系統(tǒng)尚未導(dǎo)入。如2019年11月29日，銀保監(jiān)會發(fā)布了《銀行保險機構(gòu)公司治理監(jiān)管評估辦法（試行）》，提出對銀行保險機構(gòu)的公司治理狀況進行監(jiān)管評估。盡管監(jiān)管機構(gòu)在治理評價方面有較強的專業(yè)性，但由于人力有限和作為“超級股東”身份的二重性，難以開展大范圍、獨立的評價。因此，在這方面可以導(dǎo)入獨立的第三方評價機制，諸如聘請學(xué)術(shù)研究機構(gòu)等作為合作伙伴，提供獨立、客觀、科學(xué)的評價報告，作為現(xiàn)行公司治理監(jiān)管評估的重要補充，從而為有效監(jiān)管提供支撐。在此基礎(chǔ)上，強化對金融企業(yè)公司治理評價結(jié)果的應(yīng)用，可考慮定期發(fā)布金融企業(yè)的最佳治理名單，在行業(yè)內(nèi)形成金融企業(yè)治理的標桿示范效應(yīng)。
構(gòu)建綠色金融的制度基礎(chǔ)，導(dǎo)入金融企業(yè)的綠色治理準則
金融企業(yè)綠色金融的頂層設(shè)計缺失。自2016年《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，圍繞綠色投資、綠色信貸等出臺了一系列政策文件。雖然這些政策文件均從不同視角對金融企業(yè)綠色治理提出了要求，但是針對綠色金融行為缺乏系統(tǒng)性的治理指導(dǎo)文件，面向綠色金融的監(jiān)管仍呈現(xiàn)相對瑣碎、分離的特點。在綠色治理制度體系未有效建立的背景下，對金融企業(yè)的綠色行為缺少必要的監(jiān)管指導(dǎo)，就可能導(dǎo)致金融企業(yè)為獲取資金的“洗綠”行為，如以綠色金融的名義私自變更資金用途、虛構(gòu)綠色項目等，出現(xiàn)綠色行業(yè)中的“黑色企業(yè)”現(xiàn)象，使綠色金融政策效果大打折扣，嚴重制約綠色金融市場的健康發(fā)展。
伴隨全球ESG的興起，特別是當前抗擊新冠肺炎疫情的背景下，綠色治理理念逐漸深入人心。作為制度供給者的金融宏觀監(jiān)管部門，應(yīng)考慮適時制定面向綠色金融的治理標準，出臺金融企業(yè)的綠色治理準則，夯實綠色金融的制度基礎(chǔ)，推動金融企業(yè)從當前綠色金融上升到綠色治理階段。參照國內(nèi)外現(xiàn)有的綠色治理評價系統(tǒng)，如ESG評價以及南開大學(xué)中國公司治理研究院的綠色治理評價，對金融企業(yè)逐步導(dǎo)入綠色治理監(jiān)管評估，從而為我國的綠色發(fā)展提供更好的金融服務(wù)。
（本文是國家自然科學(xué)基金重點項目71533002的階段性成果）
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