我國金融穩(wěn)定即將迎來一部重磅法律。央行今日發(fā)布的《金融穩(wěn)定法（草案）》征求意見稿，將為我國建立金融穩(wěn)定長效機制提供法律依據(jù)。該征求意見稿中，我國首次在法律中提出設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，并明確風險化解中處置資金池和使用安排。
央行表示，近年來我國金融立法工作穩(wěn)步推進，形成了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等基礎(chǔ)法律為統(tǒng)領(lǐng)的多層次金融法律體系，為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和金融體系穩(wěn)健運行提供了有力的法治保障。但金融法治建設(shè)仍然存在不足。在金融穩(wěn)定方面，缺乏整體設(shè)計和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散于多部金融法律法規(guī)中，規(guī)定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規(guī)范。
上海金融與發(fā)展實驗室主任曾剛表示，《金融穩(wěn)定法》將從更高層級對金融風險化解做出法律支撐，是我國金融風險防范與化解常態(tài)化機制中的重要一環(huán)。
央行指出，下一步將會同有關(guān)部門堅持科學立法、民主立法、依法立法，充分吸收社會各界反饋的意見建議，進一步修改完善《金融穩(wěn)定法（草案）》，按照立法程序配合立法機關(guān)高質(zhì)量推進后續(xù)工作，推動《金融穩(wěn)定法》早日出臺。
擬立法設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金
自今年政府工作報告中提出“金融穩(wěn)定保障基金”概念，業(yè)界便對這一新生事物討論不斷。此次《金融穩(wěn)定法（草案）》征求意見稿中再度提及，將讓金融穩(wěn)定保障基金具有法律效力，資金籌集、管理、使用等將有法可依。
征求意見稿中明確指出，國家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌管理，作為應(yīng)對重大金融風險的后備資金。必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)當以處置所得、收益和行業(yè)收費等償還。金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。
央行在《起草說明》中表示，這是借鑒了國際通行做法。該基金由向金融機構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，由國務(wù)院金融委統(tǒng)籌管理，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風險處置。同時，此次明確由國務(wù)院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。
曾剛表示，從2018年將防范化解重大金融風險作為三大攻堅戰(zhàn)之首以來，行業(yè)保障基金在化解金融風險、維護金融穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大的作用，但仍有進一步完善和提升的空間。如跨市場、跨機構(gòu)風險覆蓋仍有不足，補償范圍和力度不足等，該基金的設(shè)立將有利于彌補上述不足。
資深金融監(jiān)管政策專家周毅欽表示，從目前征求意見稿來看，金融穩(wěn)定基金仍主要用于金融機構(gòu)的相關(guān)重大風險化解。但具體該基金的資金從何而來、如何使用，該法律暫未給出明確答復(fù)，因此他預(yù)計，在《金融穩(wěn)定法》之后，9月底前將完成金融穩(wěn)定保障基金籌集相關(guān)工作。
明確風險化解資金使用安排
處置金融風險需要投入財務(wù)資源。但金融穩(wěn)定基金在設(shè)立之后，只有在重大風險危及到金融穩(wěn)定才可以使用。該基金在化解風險使用資金、資源的順序中位列第五，是應(yīng)對重大金融風險的“后備資金”。央行表示，金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行、協(xié)同配合，進一步筑牢我國金融安全網(wǎng)。
根據(jù)征求意見稿顯示，金融風險處置過程中，首先被使用的資源是被處置金融機構(gòu)的主要股東和實際控制人按照恢復(fù)與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人對被處置金融機構(gòu)實施救助。其次是調(diào)動市場化資金參與被處置金融機構(gòu)并購重組。第三次需是存款保險基金、行業(yè)保障基金依法出資。
而危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場化手段、嚴格落實追贓挽損仍難以化解風險的，省級人民政府應(yīng)當依法動用地方公共資源，省級財政部門對地方財政資金的使用情況進行財務(wù)監(jiān)督。最后，重大金融風險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。
央行表示，2008年以來國際組織和主要經(jīng)濟體均強調(diào)，處置風險要先由金融機構(gòu)自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴�！督鹑诜�(wěn)定法（草案）》堅持這一原則，首先要求被處置機構(gòu)積極自救化險，主要股東和實際控制人按照恢復(fù)與處置計劃或者監(jiān)管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人依法履行自救義務(wù)。切實防范道德風險，嚴肅市場紀律。
“從過去的一些案例可知，一些中小金融機構(gòu)的主要股東、實際控制人濫用控制權(quán)，通過復(fù)雜的關(guān)聯(lián)交易，套取、挪用、占用金融機構(gòu)及其客戶資金，嚴重損害金融機構(gòu)和投資者利益�！庇袠I(yè)內(nèi)人士表示，此次征求意見稿區(qū)分不同層次，規(guī)定金融機構(gòu)股東、實際控制人的義務(wù)和責任，與《公司法》等民商事法律制度相銜接，也與關(guān)于金融機構(gòu)的股東責任和風險處置的國際通行做法相一致。
曾剛亦認為，風險保障機制在救助和處置過程中，最有可能造成的一個負面效應(yīng)是助長道德風險，導致金融機構(gòu)或其他主體形成“大而不倒”的意識，過度承擔風險，并將成本和損失轉(zhuǎn)嫁給公共資金。因此，在完善金融安全網(wǎng)建設(shè)的同時，提高對系統(tǒng)重要性機構(gòu)的監(jiān)管要求，壓實各方責任，特別是金融機構(gòu)的自救責任以及主要股東的責任，最小化金融風險處置成本。
建立維護金融穩(wěn)定的長效機制
央行表示，《金融穩(wěn)定法（草案）》旨在建立維護金融穩(wěn)定的長效機制。金融穩(wěn)定法立足制度先行、未雨綢繆，通過及時總結(jié)重大風險攻堅戰(zhàn)中的經(jīng)驗做法，完善我國金融法治體系，維護金融體系和經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定。
為了高效執(zhí)行重大風險處置的相關(guān)機制，征求意見稿中規(guī)定，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制（國務(wù)院金融委）統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作，重大事項按程序報批。有關(guān)部門和地方按照職責分工和金融委要求，依法履行金融風險防范化解處置職責，密切協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。
與此同時，央行還擬建立問責機制，并對違法違規(guī)行為強化責任追究。征求意見稿中規(guī)定，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制對重大金融風險形成、擴大、蔓延或者處置不當負有直接責任的地方、部門以及有關(guān)單位和個人，可以采取約談、內(nèi)部通報、責令作出書面檢查等措施予以問責。問責辦法由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制制定，但明確規(guī)定對導致金融風險發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為予以問責，依法追究法律責任。
“此前我國金融監(jiān)管部門主要是通過相互協(xié)同、 ‘一事一議’的方式來處置金融風險，盡管可以快速靈活地對某一風險進行處置，但往往出現(xiàn)溝通成本較高、效率較低等問題�！痹鴦偙硎�，金融風險處置是一項常態(tài)化的工作，因此有必要建立起通暢的溝通機制，壓實各方責任。而在法律上做相應(yīng)的安排，將有助于提高風險防范效率，降低防范處置過程中出現(xiàn)次生風險。
董希淼亦認為，在內(nèi)外部經(jīng)濟金融環(huán)境復(fù)雜多變、金融穩(wěn)定面臨一定挑戰(zhàn)的情況下，《金融穩(wěn)定法》的制定有助于彌補金融穩(wěn)定的法律短板，從法律層面明確維護金融穩(wěn)定的原則、目標和要求，將為防范化解金融風險、維護金融穩(wěn)定提供堅實的法律保障，推動我國金融業(yè)長期健康穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展。
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