劉尚希：財(cái)政與貨幣政策協(xié)調(diào)體制基礎(chǔ)是什么

　　近日，第十三屆全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希在京東數(shù)科研究院舉辦的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)研討會(huì)發(fā)表“財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)的體制”的主題演講。

　　劉尚希指出，財(cái)政政策的體制基礎(chǔ)涉及到財(cái)政與市場(chǎng)、財(cái)政與社會(huì)的關(guān)系以及中央與地方的財(cái)政關(guān)系，體制基礎(chǔ)不完備時(shí)，財(cái)政政策在實(shí)施過(guò)程中有可能變形走樣。在當(dāng)前的地方財(cái)政體系中，層級(jí)越低，其財(cái)政越困難，地方財(cái)政體系中要建立轄區(qū)責(zé)任，這一點(diǎn)極其重要。

　　他說(shuō)，貨幣政策的體制基礎(chǔ)涉及到金融市場(chǎng)化，目前金融的市場(chǎng)化程度還不夠，或者說(shuō)金融市場(chǎng)化相對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的程度是滯后的。財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)同的體制基礎(chǔ)涉及到國(guó)債發(fā)行與國(guó)債收益率曲線形成、國(guó)庫(kù)與央行的關(guān)系、鑄幣稅與央行利潤(rùn)、央行的財(cái)務(wù)和部門(mén)預(yù)算、國(guó)有商業(yè)銀行與國(guó)有金融資本管理等問(wèn)題。

　　以下為發(fā)言全文：

　　劉尚希：大家好！今天我想談一個(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題，即財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的體制基礎(chǔ)。任何政策的實(shí)施都有一定的體制基礎(chǔ)。如果體制是扭曲的，那么政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行會(huì)被扭曲，政策效果也會(huì)打折扣。從這點(diǎn)來(lái)看，財(cái)政政策和貨幣政策的體制基礎(chǔ)是關(guān)鍵。

　　我們現(xiàn)在討論財(cái)政政策和貨幣政策的時(shí)候，要么各討論各的，要么就探討財(cái)政政策和貨幣政策這兩個(gè)政策本身怎么協(xié)同，基本上不考慮兩大政策協(xié)同的體制基礎(chǔ)還有哪些問(wèn)題沒(méi)有解決。這些問(wèn)題對(duì)現(xiàn)有財(cái)政貨幣政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行以及協(xié)同帶來(lái)哪些制約，所以需要深入思考。政策制定和實(shí)施，尤其是重大政策的制定實(shí)施，需要和改革同步進(jìn)行。我想簡(jiǎn)單談?wù)勛约旱目捶ā?/P>

　　首先，設(shè)計(jì)實(shí)施財(cái)政政策和貨幣政策的體制基礎(chǔ)是什么？從大的概念上來(lái)說(shuō)，財(cái)政政策的體制基礎(chǔ)涉及到財(cái)政與市場(chǎng)、財(cái)政與社會(huì)的關(guān)系以及中央與地方的財(cái)政關(guān)系。在這個(gè)體制框架里討論財(cái)政政策設(shè)計(jì)實(shí)施，具體涉及到政府提供公共服務(wù)時(shí)怎么劃分它與市場(chǎng)、與社會(huì)的邊界。過(guò)去按照哪些由市場(chǎng)提供，哪些由政府提供這種思維來(lái)界定公共服務(wù)的邊界�，F(xiàn)在看起來(lái)，公共產(chǎn)品（或公共服務(wù)）的傳統(tǒng)定義是基于“界域”思維。在實(shí)踐中，這種邊界已經(jīng)被打破，比如PPP。PPP在我國(guó)叫做政府與社會(huì)資本的合作，其實(shí)也就是政府與市場(chǎng)的合作。社會(huì)資本（也就是市場(chǎng)資本）已經(jīng)介入公共服務(wù)提供的領(lǐng)域。過(guò)去認(rèn)為這些領(lǐng)域事項(xiàng)完全應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)做，現(xiàn)在可以?xún)烧呓Y(jié)合起來(lái)提供公共服務(wù)。很顯然，從PPP的實(shí)踐來(lái)看，已經(jīng)不再適應(yīng)用楚河漢界、涇渭分明的方式來(lái)思考問(wèn)題了。那是不是沒(méi)有邊界呢？不是，只是不是傳統(tǒng)的領(lǐng)域邊界，而是行為規(guī)則的邊界。政府的行為目的和方式與市場(chǎng)資本的目的和方式是不一樣的。盡管各自目的不一樣，但可以實(shí)現(xiàn)共贏。政府與社會(huì)的關(guān)系探討的不太多，抗疫過(guò)程中動(dòng)員了大量志愿者，其實(shí)也是提供公共服務(wù)。我覺(jué)得這些問(wèn)題都是體制性問(wèn)題。政府在投融資方面的體制問(wèn)題也沒(méi)有得到很好的解決。

　　財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任在中央與地方到底怎么劃分？這是一個(gè)宏大的難題，這涉及到一個(gè)國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)。在當(dāng)前的地方財(cái)政體系中，市縣財(cái)政比較困難，層級(jí)越低，其財(cái)政越困難，層級(jí)越高，其財(cái)政越好。在沒(méi)有轄區(qū)財(cái)政責(zé)任的條件下，中央下沉財(cái)力直接到市縣，有可能出現(xiàn)省里該給市縣的錢(qián)不給了，甚至把給市里的一些財(cái)力抽上來(lái)。地方財(cái)政體系中要建立轄區(qū)責(zé)任，這一點(diǎn)極其重要。

　　隨著發(fā)展階段的變化，轄區(qū)之間的外溢性問(wèn)題越來(lái)越多，靠轄區(qū)本身很難協(xié)調(diào)。以生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題為例，上下游的談判成本非常高。這些問(wèn)題實(shí)際上都涉及財(cái)政政策實(shí)施的體制基礎(chǔ)。體制基礎(chǔ)不完備時(shí)，財(cái)政政策在實(shí)施過(guò)程中有可能變形走樣。

　　貨幣政策的體制基礎(chǔ)涉及到金融市場(chǎng)化，我認(rèn)為目前金融的市場(chǎng)化程度還不夠，或者說(shuō)金融市場(chǎng)化相對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的程度是滯后的。這首先表現(xiàn)在銀行等金融市場(chǎng)主體的市場(chǎng)化程度不高，其次表現(xiàn)在國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和民辦金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)不平等，民辦金融機(jī)構(gòu)仍然受到諸多限制。以前的影子銀行和不規(guī)范的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)等，實(shí)際上都是在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)條件下形成的，并以市場(chǎng)化方式生長(zhǎng)起來(lái)的，但是由于沒(méi)有發(fā)展空間，所以在夾縫中變的扭曲而不規(guī)范，表明金融市場(chǎng)化的進(jìn)程不是很順暢，相對(duì)滯后。

　　直接融資和間接融資問(wèn)題是老生常談。以債券市場(chǎng)為例，發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)和人民銀行等幾個(gè)部門(mén)都在管，金融市場(chǎng)還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)統(tǒng)一性。利率和匯率如何市場(chǎng)化、混業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管等，現(xiàn)在實(shí)際上是體制與政策是不匹配的，還有貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管的問(wèn)題，兩者之間也需要協(xié)同。

　　我們一開(kāi)始談到了金融科技的發(fā)展。如何用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能和風(fēng)控模型來(lái)建立中國(guó)版的開(kāi)放銀行，把銀行金融服務(wù)植入現(xiàn)實(shí)生活和生產(chǎn)場(chǎng)景當(dāng)中去，這涉及到金融模式轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。貨幣政策的體制機(jī)制涉及到政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。央行是貨幣政策的執(zhí)行主體。它是通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)施貨幣政策，還是有可能變成政府的另一個(gè)錢(qián)袋子？這就涉及到央行獨(dú)立性和貨幣政策操作獨(dú)立性的問(wèn)題。教科書(shū)上講央行要有獨(dú)立性，貨幣政策要有獨(dú)立性，以此來(lái)捍衛(wèi)幣值穩(wěn)定�，F(xiàn)實(shí)條件下是不是這樣呢？

　　另外，財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)同的體制基礎(chǔ)涉及到哪些問(wèn)題呢？一個(gè)是國(guó)債發(fā)行與國(guó)債收益率曲線形成的問(wèn)題。國(guó)債既是彌補(bǔ)赤字的手段，又是金融工具，這就是所謂財(cái)政金融是連襠褲。國(guó)庫(kù)與央行的關(guān)系問(wèn)題，以前也爭(zhēng)吵過(guò)。國(guó)庫(kù)現(xiàn)在放在央行，但究竟是經(jīng)理的關(guān)系，還是代理的關(guān)系呢？在這個(gè)問(wèn)題上吵的不可開(kāi)交，但最終不了了之。

　　新的預(yù)算法出來(lái)五年了，到現(xiàn)在預(yù)算法實(shí)施條例還沒(méi)出來(lái)，部門(mén)之間對(duì)一些問(wèn)題看法不一致。從某種意義上來(lái)說(shuō)，預(yù)算法被架空了。此外還有鑄幣稅與央行利潤(rùn)的問(wèn)題。鑄幣稅就像剩余價(jià)值一樣，是一個(gè)沒(méi)法操作的概念。它的轉(zhuǎn)化實(shí)際上與央行利潤(rùn)有關(guān)。金融財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度到底應(yīng)當(dāng)遵循什么規(guī)范？這里涉及到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度報(bào)告統(tǒng)一的問(wèn)題，涉及到對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和金融運(yùn)行進(jìn)行測(cè)量的問(wèn)題。如果測(cè)不準(zhǔn)就失真了。我們?nèi)绾螛?gòu)建自己的確定性，自己制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)？財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度是它的基礎(chǔ)。

　　還有央行的財(cái)務(wù)和部門(mén)預(yù)算的問(wèn)題。央行作為國(guó)務(wù)院的一個(gè)部門(mén)，實(shí)際上沒(méi)有進(jìn)入部門(mén)預(yù)算序列。它公布的是作為行政機(jī)構(gòu)的一些運(yùn)轉(zhuǎn)性支出，這些支出來(lái)自于央行收益，并非央行所有的收入和支出。

　　談到國(guó)有商業(yè)銀行與國(guó)有金融資本管理的問(wèn)題�，F(xiàn)在國(guó)有金融資本明確是由財(cái)政部在管理，國(guó)有商業(yè)銀行的行為與國(guó)有金融資本的管理之間有直接的關(guān)系。這些問(wèn)題涉及到財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)同效果，甚至涉及到財(cái)政政策和貨幣政策怎樣設(shè)計(jì)和執(zhí)行，這都受體制的約束。如果不能妥善地解決這些體制約束條件，那么財(cái)政和貨幣政策很難真正協(xié)同配合。謝謝大家！

　　京東數(shù)科首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光：謝謝劉院長(zhǎng)就如何協(xié)調(diào)貨幣和財(cái)政政策提出一些非常深刻的問(wèn)題。您之前提到很多地方政府的財(cái)政非常困難，我想問(wèn)您的一個(gè)問(wèn)題是，疫情造成地方的財(cái)政收入大幅下降，那么地方層面如何解決財(cái)政問(wèn)題？?jī)扇f(wàn)億全部用來(lái)救助地方，能不能真正解決問(wèn)題？在地方層面上如何協(xié)調(diào)貨幣和財(cái)政？

　　劉尚希：基層財(cái)政困難的問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)。2005年之前有半數(shù)縣發(fā)不出工資，出現(xiàn)了困難。當(dāng)時(shí)為什么出現(xiàn)這種情況呢？因?yàn)樵诜侄愔频臈l件下，分稅不僅僅是和中央分，而且在地方層面，省、市、縣、甚至鎮(zhèn)之間都要分稅。級(jí)別越高權(quán)力越大，毫無(wú)疑問(wèn)日子相對(duì)好過(guò)；級(jí)別越低權(quán)力越小，留下的收入和稅種的劃分相對(duì)來(lái)說(shuō)不足。只有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層日子相對(duì)好過(guò)一些。在這種情況下，疫情對(duì)基層財(cái)政和中低收入階層，尤其是低收入階層，造成的沖擊最大。有些地方的市縣財(cái)政收入下降幅度高達(dá)50%。即使發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)也受到強(qiáng)烈沖擊，只是承受能力相對(duì)強(qiáng)一些。中央考慮到這種情況，要求兩萬(wàn)億到省里以后不能再讓省里來(lái)分配了，直接到市縣。

　　如果各級(jí)政府都以本級(jí)為重心考慮財(cái)政運(yùn)行，那么在這種情況下，可能會(huì)一邊放，一邊收。這種情形是可能出現(xiàn)的。我清楚地記得2005年之前，有些省半數(shù)縣發(fā)不了工資的時(shí)候，省里并沒(méi)有覺(jué)得他有多大責(zé)任，而是要求中央加大轉(zhuǎn)移支付。照理說(shuō)縣里發(fā)不出工資，省里財(cái)政能力不夠時(shí)才由國(guó)家負(fù)責(zé)。如果沒(méi)有這么一個(gè)“責(zé)任順序”的話，中央財(cái)政一桿子插到底，就有可能造成省級(jí)財(cái)政袖手旁觀的局面。省級(jí)財(cái)政會(huì)因此缺乏主動(dòng)性和積極性，認(rèn)為反正有中央財(cái)政做這個(gè)事，我何必著急。要想從根本上解決縣級(jí)財(cái)政的問(wèn)題，目前還需要繼續(xù)完善體制。

　　談到地方財(cái)政和貨幣政策，它們之間沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)，實(shí)際上是有間接關(guān)系。以地方棚改為例，因?yàn)橹醒攵�了棚改的指�?biāo)和任務(wù)，并且分到各個(gè)市縣，所以這些指標(biāo)和任務(wù)首先分到各省，各省分配到市，各市再分配到縣。后來(lái)采取的辦法是央行出錢(qián)給國(guó)開(kāi)行，國(guó)開(kāi)行低息貸款到市縣。從這點(diǎn)來(lái)看，地方在完成中央任務(wù)的時(shí)候跟貨幣政策發(fā)生了關(guān)聯(lián)。這類(lèi)事情算不算地方債務(wù)貨幣化了呢？從廣義角度來(lái)講也成立。從狹義來(lái)看，央行直接購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，在法律形式上是不可行的。從政府角度來(lái)看，政府作為主體想辦這些事，雖然財(cái)政沒(méi)錢(qián)，但是把這些事辦成了。從這點(diǎn)來(lái)看算什么呢？這顯然也是變相或者另一種形式的赤字貨幣化。在某種意義上，央行可能變成了政府的另一個(gè)錢(qián)袋子。這就涉及到貨幣紀(jì)律以及財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)的問(wèn)題。這些問(wèn)題很復(fù)雜，因?yàn)樨?cái)政部和央行實(shí)際上是兩個(gè)執(zhí)行主體，真正決策在國(guó)務(wù)院和中央。現(xiàn)在央行能不能成為一個(gè)錢(qián)袋子？政府想干的事不一定是市場(chǎng)想干的事，市場(chǎng)的事交給市場(chǎng)干。在現(xiàn)有體制下，有些深層次問(wèn)題還是需要深入探討。教課書(shū)上的那些東西搬到現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)格格不入了。