金融領(lǐng)域一系列重要制度性法規(guī)將陸續(xù)修訂，金融立法進(jìn)程再度開啟加速鍵。
10月16日，央行發(fā)布《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法（修改建議稿）》，現(xiàn)向社會(huì)公開征求意見�！渡虡I(yè)銀行法》于1995年施行，2003年、2015年兩次修訂，近十余年來，我國(guó)銀行業(yè)飛速發(fā)展，參與主體數(shù)量急劇增加，規(guī)模持續(xù)壯大，業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)展，創(chuàng)新性、交叉性金融業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，立法和監(jiān)管面臨很多新情況，現(xiàn)有的大量條款已不適應(yīng)實(shí)際需求，亟待全面修訂。
現(xiàn)行的2015年版《商業(yè)銀行法》共九章95條。《修改建議稿》共十一章127條，其中整合后新設(shè)或充實(shí)了四個(gè)章節(jié)，分別涵蓋公司治理、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)退出。證券時(shí)報(bào)記者對(duì)比《修改建議稿》和現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》，總體看，此次修改或新增的部分可分為三類：
一是根據(jù)現(xiàn)有的部門規(guī)章將已有的行業(yè)監(jiān)管要求補(bǔ)充到《修改建議稿》，提升部門規(guī)章、監(jiān)管新規(guī)的法律保障。如《修改建議稿》中對(duì)銀行的公司治理和股東行為、資本補(bǔ)充、開業(yè)籌備申請(qǐng)、存款保險(xiǎn)制度、利率市場(chǎng)化、銀行服務(wù)收費(fèi)等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充。
二是結(jié)合近年來銀行業(yè)出現(xiàn)的新的發(fā)展趨勢(shì)和潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，修改刪減不合時(shí)宜的法律條款，完善法律要求。如大幅提高銀行注冊(cè)資本門檻、新增設(shè)立銀行要有信息科技架構(gòu)和系統(tǒng)等要求、刪除借款人應(yīng)提供擔(dān)保和企業(yè)僅能開立一個(gè)基本賬戶等要求、加大違法處罰力度等。
三是簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審查，提升銀行自主經(jīng)營(yíng)能力。如商業(yè)銀行更換董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員時(shí)，監(jiān)管部門對(duì)其任職資格由審查變?yōu)楹藴?zhǔn)。允許雙方自主約定存貸款利率，新增貸款自主要求，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)令商業(yè)銀行發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保。
對(duì)比現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》，《修改建議稿》提出的以下規(guī)定值得注意：
1、擴(kuò)寬銀行業(yè)務(wù)營(yíng)范圍。新增辦理衍生品交易業(yè)務(wù)、貴金屬業(yè)務(wù)和離岸銀行業(yè)務(wù)三項(xiàng)。
2、設(shè)立銀行所需的注冊(cè)資本大幅提高。全國(guó)性商業(yè)銀行最低限額從10億提高到100億元，城商行從1億元提高到10億元，農(nóng)商行從5000萬提高到1億元。
3、新增銀行公司治理和主要股東資質(zhì)、股東禁止行為要求，修改股權(quán)變動(dòng)審批要求。相關(guān)規(guī)定主要是結(jié)合近期中小銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中暴露出的公司治理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制不健全，以及過去險(xiǎn)資“舉牌”等問題，結(jié)合銀保監(jiān)會(huì)已經(jīng)出臺(tái)的商業(yè)銀行股東股權(quán)管理辦法、商業(yè)銀行公司治理指引等現(xiàn)有規(guī)章制度予以新增完善。
4、強(qiáng)調(diào)地方性銀行應(yīng)扎根當(dāng)?shù)�，回歸本源�！缎薷慕ㄗh稿》新增要求，城市商業(yè)銀 行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等區(qū)域性商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在住所地范圍內(nèi)依法開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得跨區(qū)域展業(yè)。
5、強(qiáng)調(diào)銀行貸款自主。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)令商業(yè)銀行發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保。商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位和個(gè)人強(qiáng)令 要求其發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保。
6、保留分業(yè)經(jīng)營(yíng)要求，維持現(xiàn)有法規(guī)提出的“商業(yè)銀行在境內(nèi)不得從事證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)”的規(guī)定。
7、新增多項(xiàng)保護(hù)客戶權(quán)益的要求。如明確銀行向客戶提供與其風(fēng)險(xiǎn)承受能力不相匹配的產(chǎn)品和服務(wù)，造成客戶損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。不得過度放貸和掠奪性放貸，應(yīng)合理確定授信額度和利率，不得提供明顯超出客戶還款能力的授信。不得捆綁銷售，不得對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性搭配銷售或者在合同中附加不合理的交易條件。不得收集與業(yè)務(wù)無關(guān)的個(gè)人信息或者采取不正當(dāng)方式收集個(gè)人信息，不得篡改、倒賣、違法使用個(gè)人信息。
8、延長(zhǎng)銀行年度財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告時(shí)間。由原有的商業(yè)銀行于每一會(huì)計(jì)年度終了之日起三個(gè)月內(nèi)延長(zhǎng)至四個(gè)月內(nèi)提交相關(guān)報(bào)告。
9、新增差異化監(jiān)管要求。明確銀保監(jiān)會(huì)根據(jù)銀行資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)水平、系統(tǒng)重要性等因素，對(duì)銀行實(shí)施全面持續(xù)的差異化監(jiān)管，并明確要在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)、公司治理、信息披露事項(xiàng)和具體要求、現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率和其他監(jiān)管措施強(qiáng)度四方面制定具體的差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
10、為防范銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，新增并細(xì)化銀行風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出相關(guān)要求，這些內(nèi)容與此前監(jiān)管部門多次提及的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置和退出機(jī)制思路一脈相承。如新增風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)級(jí)、早期糾正、終止結(jié)算凈額、過橋商業(yè)銀行、系統(tǒng)重要性銀行的恢復(fù)和處置等要求，并在現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的基礎(chǔ)上，細(xì)化完善接管條件、接管組織職責(zé)、破產(chǎn)清償順序等有關(guān)要求。
11、加大銀行和相關(guān)責(zé)任人違法處罰力度。擴(kuò)充違規(guī)處罰情形，增設(shè)對(duì)商業(yè)銀行股東、實(shí)際控制人以及風(fēng)險(xiǎn)事件直接責(zé)任人員的罰則。引入限制股東權(quán)利、薪酬追索扣回等措施，強(qiáng)化問責(zé)追責(zé)。大幅提高罰款上限，增強(qiáng)立法執(zhí)行力和監(jiān)管有效性。
維持分業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有要求 商業(yè)銀行境內(nèi)不得從事證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)
實(shí)際上，早在今年“兩會(huì)”期間，多位來自央行系統(tǒng)的兩會(huì)代表委員就對(duì)《商業(yè)銀行法》的修改提出具體的建議，綜合前期兩會(huì)代表委員所提建議看，不少建議已被采納。例如，全國(guó)人大代表、央行南京分行行長(zhǎng)郭新明、全國(guó)人大代表、城銀清算服務(wù)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)崔瑜均建議進(jìn)一步加強(qiáng)分類監(jiān)管，如按照銀行資產(chǎn)規(guī)模大小，對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行分類，明確分類監(jiān)管理念。
《修改建議稿》就明確銀保監(jiān)會(huì)根據(jù)銀行資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)水平、系統(tǒng)重要性等因素，對(duì)銀行實(shí)施全面持續(xù)的差異化監(jiān)管，并明確要在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)、公司治理、信息披露事項(xiàng)和具體要求、現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率和其他監(jiān)管措施強(qiáng)度四方面制定具體的差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
《修改建議稿》還吸收市場(chǎng)建議，完善商業(yè)銀行類別擴(kuò)大立法調(diào)整范圍。明確村鎮(zhèn)銀行法律地位,為未來出現(xiàn)的新型商業(yè)銀行預(yù)留法律空間。明確政策性銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作銀行 、財(cái)務(wù)公司等辦理商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的,適用本法有關(guān)規(guī)定,體現(xiàn)功 能監(jiān)管原則。
郭新明曾分析，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的范圍及業(yè)務(wù)的規(guī)制不合理，對(duì)銀行的類型化個(gè)性化支持不足，《商業(yè)銀行法》對(duì)銀行公司治理的規(guī)定幾近空白，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)綜合化經(jīng)營(yíng)態(tài)度過于保守，對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度不夠。因此，在修改重點(diǎn)上，建議主要包括完善立法調(diào)整范圍及業(yè)務(wù)規(guī)則、明確分類監(jiān)管理念、健全公司治理機(jī)制、適當(dāng)支持綜合經(jīng)營(yíng)、加大金融消保力度等方面內(nèi)容。
一個(gè)值得關(guān)注的問題是，盡管“兩會(huì)”期間多位央行系統(tǒng)代表委員提出應(yīng)適度放寬對(duì)商業(yè)銀行跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制，對(duì)“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)”等規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以符合商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理實(shí)際情況。但從《修改建議稿》看，仍遵循了現(xiàn)有《商業(yè)銀行法》的分業(yè)經(jīng)營(yíng)要求。
現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》第四十三條規(guī)定，商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，但國(guó)家另有規(guī)定的除外。相應(yīng)的，《修改建議稿》的第六十二條依然原樣表述，這也將增加前期市場(chǎng)傳聞的銀行可能會(huì)獲得券商牌照消息的不確定性。
填補(bǔ)現(xiàn)行法律對(duì)銀行公司治理要求的空白
與現(xiàn)行的2015年版《商業(yè)銀行法》相比，《修改建議稿》整合后新設(shè)或充實(shí)了四個(gè)章節(jié)，分別涵蓋公司治理、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)退出。
《修改建議稿》充分吸收和借鑒了近期中小銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中暴露出的股東行為和股權(quán)管理等問題，對(duì)于銀行的股東資質(zhì)和股權(quán)變動(dòng)審批，并明確五大股東禁止行為。
例如，新增股東資質(zhì)要求，商業(yè)銀行的股東應(yīng)當(dāng)具有良好的社會(huì)聲譽(yù)、誠信記錄、納稅記錄和財(cái)務(wù)狀況。企業(yè)法人成為商業(yè)銀行主要股東、控股 股東、實(shí)際控制人的,應(yīng)當(dāng)核心主業(yè)突出、資本實(shí)力雄厚、公司 治理規(guī)范、股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、管理能力達(dá)標(biāo)、資產(chǎn)負(fù)債和杠桿水平適度，并符合其他審慎性條件。
在股權(quán)變動(dòng)審批方面，明確任何單位、個(gè)人通過證券交易場(chǎng)所，單獨(dú)或者通過協(xié)議、其他安排與他人共同持有商業(yè)銀行已發(fā)行的有表決權(quán)股份達(dá)到5%的,應(yīng)當(dāng)自該事實(shí)發(fā)生之日起三日內(nèi)，報(bào)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批。獲得批準(zhǔn)前，投資人不得繼續(xù)增持該商業(yè)銀行股份 。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不予批準(zhǔn)的，投資人應(yīng)當(dāng)依法在規(guī)定期限內(nèi)予以糾正。
在完善銀行公司治理方面，吸收現(xiàn)行監(jiān)管制度中的有益做法，增設(shè)股東義務(wù)與股東禁止行為。突出董事會(huì)核心作用，規(guī)范董事會(huì)專門委員會(huì)、獨(dú)立董事等事項(xiàng)。例如，明確獨(dú)立董事不得在所任職商業(yè)銀行兼任除獨(dú)立董事以外的其他職務(wù)。
為提升監(jiān)事會(huì)獨(dú)立性與監(jiān)督作用，《修改建議稿》建立監(jiān)事會(huì)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告機(jī)制。提出“董事會(huì)、高級(jí)管理層及其成員對(duì)監(jiān)事會(huì)決議、監(jiān)事意見和建 議拒絕或者拖延采取相應(yīng)措施的，監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事有權(quán)報(bào)告股東 會(huì)或者股東大會(huì)、提議召開臨時(shí)股東會(huì)或者臨時(shí)股東大會(huì)，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。”
此外，為健全內(nèi)部控制，規(guī)范激勵(lì)約束機(jī)制，《修改建議稿》新增“確保薪酬水平和結(jié)構(gòu)與本銀行長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相匹配，并建立與本銀行風(fēng)險(xiǎn)水平相適應(yīng)的薪酬延期支付和追索扣回機(jī)制”要求。
高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置路線圖明晰
在總結(jié)前期針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《修改建議稿》對(duì)《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)處置要求進(jìn)一步細(xì)化，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和預(yù)警、早期糾正、重組、接管、破產(chǎn)等有序處置和退出機(jī)制，規(guī)范處置程序，嚴(yán)格處置條件。
全國(guó)人大代表、央行昆明中心支行原行長(zhǎng)楊小平今年“兩會(huì)”期間就指出，2019年“包商銀行”事件和部分中小銀行風(fēng)險(xiǎn)事件暴露出當(dāng)前商業(yè)銀行治理體系中存在內(nèi)部人控制、股東缺位越位等問題。彼時(shí)他就建議在《商業(yè)銀行法》中以專門條文規(guī)定銀行股東的三方面加重責(zé)任：第一，危機(jī)救助與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)承諾；第二，對(duì)銀行危機(jī)處置與恢復(fù)采用注資、其他支持及股東權(quán)利限制等措施；第三，分擔(dān)銀行風(fēng)險(xiǎn)所致?lián)p失。
例如，《修改建議稿》明確商業(yè)銀行因資本充足率大幅下降等原因影響存款安全的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可依據(jù)三類情形采取不同的早期糾正措施。
《修改建議稿》進(jìn)一步豐富《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的接管事宜，新增接管條件、接管組織職責(zé)、過橋商業(yè)銀行要求，并細(xì)化破產(chǎn)清償順序。具體來說，在接管條件方面，商業(yè)銀行出現(xiàn)下列情形之一，已經(jīng)或者可能導(dǎo)致商業(yè)銀行無法持續(xù)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響存款人利益的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以決定對(duì)該銀行實(shí)行接管 ，并成立或者指定接管組織，具體實(shí)施接管工作，需要使用存款保險(xiǎn)基金的，應(yīng)當(dāng)由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管組織。
(一)資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)惡化;
(二)流動(dòng)性嚴(yán)重不足;
(三)存在嚴(yán)重違法違規(guī)行為;
(四)經(jīng)營(yíng)管理存在重大缺陷;
(五)資本嚴(yán)重不足,經(jīng)采取糾正措施或者重組仍無法恢復(fù)的;
(六)其他可能影響商業(yè)銀行持續(xù)經(jīng)營(yíng)的情形。
央行表示，防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的核心目標(biāo)和基本底線 。修改《商業(yè)銀行法》是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定的迫切需要。針對(duì)近期中小銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中暴露出的公司治理機(jī)制和 險(xiǎn)處置機(jī)制不健全等問題，亟需在立法中完善商業(yè)銀行公司治理要求，強(qiáng)化內(nèi)部控制與資本約束，健全處置與退出安排。
加大違法處罰力度? 保障監(jiān)管“長(zhǎng)牙齒”
近年來，監(jiān)管部門對(duì)違法違規(guī)案件處罰問責(zé)保持高壓態(tài)勢(shì)。銀保監(jiān)會(huì)10月16日表示，對(duì)浦發(fā)銀行(600000,股吧)成都分行發(fā)生的違規(guī)發(fā)放貸款案件，銀保監(jiān)會(huì)已依法對(duì)浦發(fā)銀行總行時(shí)任董事長(zhǎng)、時(shí)任行長(zhǎng)、1名原副行長(zhǎng)等責(zé)任人員給予行政處罰，并責(zé)成浦發(fā)銀行對(duì)相關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)肅處理。目前，已有311名責(zé)任人員受到浦發(fā)銀行內(nèi)部問責(zé)，地方人民法院已對(duì)浦發(fā)銀行成都分行原行長(zhǎng)等21名刑事被告人作出判決。
對(duì)廣發(fā)銀行惠州分行發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保案件，銀保監(jiān)會(huì)已依法對(duì)廣發(fā)銀行總行時(shí)任董事長(zhǎng)、時(shí)任行長(zhǎng)等責(zé)任人員給予行政處罰，并責(zé)成廣發(fā)銀行總行按照黨規(guī)黨紀(jì)、內(nèi)部規(guī)章對(duì)總行相關(guān)高管及責(zé)任人員嚴(yán)肅處理。目前，已有48名責(zé)任人員受到黨紀(jì)處分、內(nèi)部問責(zé)，地方人民法院已對(duì)包括廣發(fā)銀行惠州分行、僑興集團(tuán)有限公司涉案人員等在內(nèi)的共12名刑事被告人作出一審判決。
銀保監(jiān)會(huì)表示，在上述兩起重大案件查處工作中，銀保監(jiān)會(huì)堅(jiān)持對(duì)違法違規(guī)案件處罰問責(zé)高壓態(tài)勢(shì)，推動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)健全公司治理、強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，提升合規(guī)管理水平，從嚴(yán)落實(shí)案件防控各項(xiàng)要求。下一步，將加大監(jiān)管力度，深化整治市場(chǎng)亂象，嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)行為。
與商業(yè)銀行違法行為所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)負(fù)面效應(yīng)相比，目前對(duì)于違法行為的處罰力度偏低，因此，《修改建議稿》也專門在第十章法律責(zé)任章節(jié)加大違法處罰力度，包括擴(kuò)充違規(guī)處罰情形，增設(shè)對(duì)商業(yè)銀行股東、實(shí)際控制人以及風(fēng)險(xiǎn)事件直接責(zé)任人員的罰則，大幅提高罰款上限等。例如，針對(duì)多項(xiàng)商業(yè)銀行違法行為，《修改建議稿》大幅提高罰款的上限規(guī)模，將罰款規(guī)模從違法所得的1-5倍放寬至1-10倍。
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