黨的十九大以來(lái)，人民銀行堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，加快建立健全宏觀審慎政策框架，不斷豐富和完善政策工具，強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司監(jiān)管，逐步形成了具有中國(guó)特色的宏觀審慎政策實(shí)踐，為打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)、增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力提供了堅(jiān)實(shí)支撐。
一、建立健全有中國(guó)特色的宏觀審慎政策框架，提高系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范能力
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)要“科學(xué)防范，早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”，強(qiáng)調(diào)“下好先手棋、打好主動(dòng)仗，有效防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”。實(shí)施宏觀審慎政策的主要目的，就是前瞻性提升防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。人民銀行較早就注重運(yùn)用宏觀審慎理念加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本國(guó)情出發(fā)，沒(méi)有簡(jiǎn)單效仿國(guó)際上主流的“單一目標(biāo)、單一工具”做法，而是堅(jiān)持將價(jià)格型、數(shù)量型工具和宏觀審慎管理相結(jié)合實(shí)施金融調(diào)控，發(fā)揮好窗口指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)提示等宏觀審慎管理措施的作用。較早引入最低首付比等房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理工具。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，加強(qiáng)宏觀審慎管理成為國(guó)際共識(shí)，人民銀行堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)我國(guó)金融運(yùn)行特點(diǎn)，創(chuàng)設(shè)了差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、宏觀審慎評(píng)估機(jī)制、全口徑跨境融資宏觀審慎管理等一系列有中國(guó)特色的宏觀審慎政策工具。
黨的十九大明確作出健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架的重要部署，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議賦予人民銀行牽頭宏觀審慎管理職責(zé)。近年來(lái)，以強(qiáng)化宏觀審慎管理為主線的金融監(jiān)管改革持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范能力進(jìn)一步提高。一是宏觀審慎政策框架頂層設(shè)計(jì)逐步完善。發(fā)布《宏觀審慎政策指引（試行）》，系統(tǒng)闡述了我國(guó)開展宏觀審慎管理的總體思路、原則及政策框架，明確了政策目標(biāo)、工具、傳導(dǎo)機(jī)制和治理機(jī)制等。二是不斷創(chuàng)新和完善宏觀審慎管理工具和政策實(shí)踐。針對(duì)金融順周期“大起大落”和跨市場(chǎng)、跨部門傳染這兩類容易形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的情形，著力增強(qiáng)宏觀審慎政策工具逆周期調(diào)節(jié)和防傳染的功能。加強(qiáng)對(duì)金融周期、杠桿以及重要金融市場(chǎng)、金融交易行為的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。建立逆周期資本緩沖機(jī)制。豐富和完善房地產(chǎn)金融宏觀審慎政策工具。開展跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理，組合使用外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、全口徑跨境融資宏觀審慎管理等工具，抑制市場(chǎng)主體順周期行為，成功經(jīng)受了多輪市場(chǎng)波動(dòng)的考驗(yàn)，保障了我國(guó)外匯市場(chǎng)及跨境資本流動(dòng)的總體穩(wěn)定。持續(xù)強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司宏觀審慎管理。
二、強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，增強(qiáng)金融體系“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”穩(wěn)健性
建立系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的基本制度框架。大型金融機(jī)構(gòu)規(guī)模大、業(yè)務(wù)復(fù)雜，在金融體系中居于樞紐地位，一旦出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)整個(gè)金融體系造成嚴(yán)重沖擊。人民銀行會(huì)同監(jiān)管部門先后發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定（試行）》，并就《系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司評(píng)估辦法》公開征求意見(jiàn)，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)則體系基本建立。
科學(xué)評(píng)估認(rèn)定我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)嚴(yán)把認(rèn)定關(guān)，按照規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性和復(fù)雜性四個(gè)維度共十多項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估認(rèn)定我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行。2021年10月，首次發(fā)布我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行名單，2022年9月對(duì)名單進(jìn)行了更新。目前我國(guó)共有19家國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，包括6家國(guó)有商業(yè)銀行，9家股份制商業(yè)銀行，4家城市商業(yè)銀行，資產(chǎn)規(guī)模合計(jì)占到我國(guó)銀行業(yè)總資產(chǎn)的60%以上，具有較強(qiáng)的代表性。
系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)附加監(jiān)管取得積極成效。一是銀行資本管理更為主動(dòng)。截至2022年6月末，系統(tǒng)重要性銀行均能滿足附加資本和杠桿率要求，平均核心一級(jí)資本充足率為10.7%，同比提高0.14個(gè)百分點(diǎn)，高于銀行業(yè)平均水平0.6個(gè)百分點(diǎn)。二是普遍制定了“生前遺囑”。系統(tǒng)重要性銀行均已按要求提交了恢復(fù)計(jì)劃和處置計(jì)劃建議，預(yù)先籌劃重大風(fēng)險(xiǎn)情形下的應(yīng)對(duì)預(yù)案，提高了風(fēng)險(xiǎn)的可處置性。三是風(fēng)險(xiǎn)管理更為審慎。系統(tǒng)重要性銀行普遍加強(qiáng)了信息報(bào)送及披露、風(fēng)險(xiǎn)管理、公司治理等要求，制定了系統(tǒng)重要性銀行內(nèi)部管理規(guī)定。截至2022年6月末，19家系統(tǒng)重要性銀行平均不良率1.33%，低于上年同期水平，撥備覆蓋率為240%，同比提高15.6個(gè)百分點(diǎn)。
三、補(bǔ)上監(jiān)管短板，標(biāo)本兼治規(guī)范金融控股公司發(fā)展
“對(duì)癥下藥”構(gòu)建金控公司監(jiān)管制度體系，完善中國(guó)特色金融監(jiān)管格局�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施金融控股公司準(zhǔn)入管理的決定》和《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》正式實(shí)施，首次從制度上明確將具備設(shè)立情形的、控多類金融的企業(yè)依法納入金控公司監(jiān)管。金控公司董監(jiān)高人員任職備案管理規(guī)定已發(fā)布，關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管細(xì)則正在公開征求意見(jiàn)，從人員專業(yè)性和關(guān)聯(lián)交易規(guī)范性方面對(duì)金控公司提出更高要求。金控公司監(jiān)管制度體系初步構(gòu)建，成為中國(guó)特色金融監(jiān)管格局的重要組成部分，這是吸取風(fēng)險(xiǎn)教訓(xùn)、彌補(bǔ)監(jiān)管空白、防范金融脫實(shí)向虛的重要舉措，非金融企業(yè)控多類金融行為從源頭上初步得到規(guī)范，產(chǎn)融風(fēng)險(xiǎn)總體收斂。
穩(wěn)妥有序?qū)嵤?zhǔn)入管理，金控公司進(jìn)入規(guī)范發(fā)展新階段。將金融板塊全部歸集至金控公司，由金控公司從股權(quán)、資本、風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行集中管理，并簡(jiǎn)化法人層級(jí)，可以有效隔離金融與實(shí)業(yè)，防范無(wú)序擴(kuò)張。人民銀行對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)非金融企業(yè)控多類金融情況進(jìn)行摸底，有序推動(dòng)具備設(shè)立情形的企業(yè)依法申設(shè)金控公司，已先后受理5家企業(yè)的設(shè)立申請(qǐng)，其中中信金控、北京金控、招商局金控等三家金控公司已獲得行政許可。通過(guò)申設(shè)金控公司，企業(yè)對(duì)自身金融板塊、股權(quán)架構(gòu)、公司治理等進(jìn)行了全面梳理，進(jìn)一步增強(qiáng)了聚焦主業(yè)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)的意識(shí)。
多方位提升監(jiān)管專業(yè)性，牢牢守住風(fēng)險(xiǎn)底線。人民銀行始終堅(jiān)持“監(jiān)管姓監(jiān)”的定位，不斷深化對(duì)金控公司行為和風(fēng)險(xiǎn)特征的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化專業(yè)性監(jiān)管。一是從宏觀視角強(qiáng)調(diào)并表管理，推動(dòng)金控公司在集團(tuán)范圍內(nèi)建立穩(wěn)健的公司治理、流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)管理框架，關(guān)注利益沖突、風(fēng)險(xiǎn)集中、風(fēng)險(xiǎn)傳染等集團(tuán)特有風(fēng)險(xiǎn)。二是從逆周期視角實(shí)施資本監(jiān)管，提出集團(tuán)資本充足要求，以緩沖集團(tuán)整體風(fēng)險(xiǎn)，防止過(guò)度杠桿、盲目擴(kuò)張。三是從穿透視角有效識(shí)別實(shí)際控制人和關(guān)聯(lián)方，確保投資資金來(lái)源真實(shí)、合法，防止大股東違規(guī)控制并掏空金融機(jī)構(gòu)。四是從防傳染視角加強(qiáng)關(guān)聯(lián)交易管理，推進(jìn)產(chǎn)融之間以及各類金融業(yè)務(wù)之間“防火墻”建設(shè)，降低風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅镜目赡苄浴?/p>
經(jīng)過(guò)多年來(lái)的探索和完善，我國(guó)已初步搭建起借鑒國(guó)際有益做法、具有中國(guó)特色的宏觀審慎政策框架，并在諸多領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。在宏觀審慎政策實(shí)踐過(guò)程中，人民銀行一直注重把握好三點(diǎn)。一是始終從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，發(fā)揮好宏觀審慎管理可以直接作用于金融體系尤其是特定金融領(lǐng)域的獨(dú)特作用，確保政策務(wù)實(shí)、管用。二是始終堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化，強(qiáng)調(diào)規(guī)則性和透明度，建章立制，明確調(diào)控規(guī)則、參數(shù)和觸發(fā)條件，有效引導(dǎo)和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。三是始終注重與貨幣政策、微觀審慎監(jiān)管等協(xié)調(diào)配合，把經(jīng)濟(jì)周期和金融周期、幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定更好結(jié)合起來(lái)，維護(hù)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和國(guó)家金融安全。
下一階段，人民銀行將堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真履行宏觀審慎管理牽頭職責(zé)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。
一是持續(xù)完善宏觀審慎政策框架，強(qiáng)化系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警，開展宏觀審慎壓力測(cè)試，進(jìn)一步豐富和優(yōu)化宏觀審慎政策工具箱，逐步擴(kuò)大宏觀審慎管理覆蓋領(lǐng)域，防范金融體系的順周期波動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)的跨市場(chǎng)、跨部門傳染。
二是嚴(yán)格落實(shí)附加監(jiān)管規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)測(cè)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推動(dòng)其持續(xù)滿足附加資本和杠桿率要求，通過(guò)恢復(fù)處置計(jì)劃提高風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控水平。繼續(xù)研究推動(dòng)建立系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司、系統(tǒng)重要性證券業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估與監(jiān)管規(guī)則，進(jìn)一步完善監(jiān)管制度框架。
三是把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)管評(píng)級(jí)體系，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作，推動(dòng)金控公司穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。
（作者：宏觀審慎管理局）
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